Introduction

Le budget étant l’acte par lequel sont prévues et autorisées les dépenses et les recettes annuelles de l’Etat en vue de réaliser l’allocation optimale des ressources et des dépenses[1], l’étude des mécanismes de contrôle de son exécution  en droit congolais renvoie forcément aux notions fondamentales des finances publiques, considérées comme rien d’autre qu’une science de moyens par lesquels l’Etat et les autres collectivités publiques se procurent et utilisent les ressources nécessaires à la couverture des dépenses publiques, par la répartition entre individus des charges qui en résultent[2].

En effet, le contrôle de l’exécution du budget est une phase essentielle pendant laquelle des décisions importantes sont prises en conséquence des conclusions établies en rapport avec la bonne ou la mauvaise gestion des deniers publics.

Fondamentalement, le contrôle de l’exécution du budget consiste à vérifier si les ordonnateurs et les comptables ont observé les prévisions légales lors de l’exécution du budget[3].

Les finances publiques ont évolués dans leurs techniques sous deux volets, à savoir, en ce qui concerne les modalités techniques des finances publiques classiques[4] avec les progrès de la technique dans les finances publiques modernes, où les techniques ne tendent plus à trouver les moyens de couverture de dépenses et recettes mais au contraire les meilleures méthodes d’intervention de l’Etat par les prélèvements discriminatoires non justifiés par les dépenses publiques[5].

Il ressort de ces considérations que le budget est une représentation en chiffre des recettes et des dépenses des entités publiques durant une période  bien déterminée ; cela étant, qu’en est-il des mécanismes de contrôle du budget en droit positif congolais dans la mesure où le budget est un document comptable traduisant un plan d’action dans le plan financier qu’il faut observer lors de son exécution?

Les finances publiques demeurent donc au cœur de la problématique moderne : il faut recouvrer les recettes publiques et les affecter à des dépenses économiquement utiles tout en respectant les procédures et suivant un plan rigoureux de gestion.

Ce qui implique par conséquent une bonne organisation et gestion des finances publiques ainsi que la mise sur pied des structures efficaces et permanentes de contrôle pour l’intérêt majeurs des contribuables.

            Le contrôle de cette conformité est exercé à plusieurs niveau dont le niveau le plus important se trouve être à la cour des comptes, qui dans la pratique, pose un problème d’adaptation quant aux missions qui lui sont conférées.

En effet, l’Afrique étant à l’aube  de son éclosion, il se pose encore le problème de faire asseoir une conscience juridique collective. Les influences politiques et partisanes mènent  encore la décadence au sein des administrations et la gestion des finances publiques n’en est pas épargnée.

Ainsi l’idée qu’un organe externe indépendant exerce un contrôle sur leurs activités n’est pas encore acceptée par ceux-ci. Ils usent cependant des diverses moyens pour limiter l’action de cour des comptes en République démocratique du Congo.

Raison pour laquelle, bien qu’opérationnelle, les finances publiques congolaises souffrent encore des fraudes, des dilapidations, des malversations et autres fautes de gestion : la crédibilité du budget est limitée par les écarts entre l’exécution et les autorisations budgétaires ; la transparence budgétaire est affectée des dépenses hors budget, les gestionnaires financiers publics puisent dans la caisse de l’Etat à leur guise sans pour autant suivre les procédures légales prévues ; ce qui nous ramène encore à la question déjà posée sur les causes de la défaillance du contrôle de l’exécution du budget en République démocratique du Congo en général et par la cour des comptes en particulier[6] ?

Aussi, il convient de rappeler que depuis sa création, la cour des comptes ne rend pas d’arrêt sanctionnant l’exécution du budget ; pourtant, il est arrivé à mainte occurrence que dans l’exécution du budget, le dépassement du plafond légal devienne la règle ; autrement dit, l’absence d’arrêt sanctionnant l’exécution du budget est synonyme de la léthargie de la cour des comptes dans mission du contrôle juridictionnel de l’exécution du budget.

Au demeurant, ce cliché sombre soulève plus la question dont l’arrière fonds concourt à la meilleure appréhension de la thématique de la problématique de notre analyse :

• Qu’est-ce qui explique l’inexistence du contrôle juridictionnel dans l’exécution du budget en République démocratique du Congo ? et
• Quelles peuvent en être les pistes de solution adéquate ?

C’est à la résolution de ces questions problématiques que va se livrer notre analyse.

Ce faisant et eu égard à ces questionnements, nous partirons de l’hypothèse selon laquelle la léthargie de la cour des comptes dans le contrôle juridictionnel de l’exécution du budget s’explique par plusieurs facteurs, notamment : la politisation, la corruption des magistrats et autres.

La baguette magique est essentiellement la rigueur dans le contrôle de l’exécution budgétaire ; ce qui exclut toute complaisance.

En fait et de manière générale, le budget de l’Etat est marqué par un certain nombre de principes fondamentaux[7]qui ont connu et connaissent encore des altérations multiples consécutives à l’altération des données économiques et financières[8].

Cependant, pour ce qui est des mécanismes du contrôle de l’exécution du budget en République démocratique du Congo, nous estimons que ces mécanismes doivent être étudiés en deux stades.

D’une part, le gouvernement, pour élaborer le projet du budget, s’inspire des prévisions des budgets antérieurs tout en évaluant les sources de leurs financements[9] ; sans ignorer la grande étape de la préparation de la loi de finances ; ce qui justifie la première phase qui est le contrôle de la conformité du budget aux procédures prévues par la loi ; et ces mécanismes peuvent être analysés au niveau de l’autorité budgétaire, qui est le Parlement qui adopte le budget (contrôle apriori)[10].

Quoi qu’il en soit, nous estimons que la rationalisation de comportements des politiques ainsi que le renforcement du rôle de la cour des comptes par l’élargissement légal permettrait de rendre l’exercice du contrôle de la cour des comptes effectif et efficace dans la gestion des finances publiques ; ainsi, on éviterait des écarts ou des dépassements budgétaires.

S’agissant de cette question de l’écart entre les prévisions budgétaires en termes de dépenses et celles faites par le gouvernement lors de l’exécution du budget, il sied de relever que des événements peuvent surgir comme on les a prévus ; et dans ce cas, le budget sera exécuté selon ce qui a été prévu ; et dans le cas contraire, le gouvernement sera obligé de s’adapter dans à cette nouvelle réalité imprévue à laquelle il fait face.

D’où l’écart dans certaines exécutions budgétaires en République Démocratique du Congo, sans ignorer certains dérapages qui se vit dans la pratique budgétaire en République Démocratique du Congo dont les conséquences juridiques seront analysées en profondeur au cours de cette analyse.

Pour ce faire, cette analyse va rappeler le cadre juridique du budget de l’Etat (Chapitre 1^er) et se penchera sur l’état de lieu du contrôle de l’exécution du budget de l’Etat (Chapitre 2^ème).

CHAPITRE I : CADRE JURIDIQUE DU BUDGET DE L’ETAT

Les finances publiques qui ne sont rien d’autres que des ressources pécuniaires de l’Etat, sont en réalité la science de la couverture des dépenses publiques^[1] et font toujours référence au budget de l’Etat.

Du moins, les finances publiques comme discipline scientifique ont pour objet l’étude des moyens et techniques dont disposent les personnes morales publiques pour se doter des ressources destinées à couvrir les dépenses nécessaires au fonctionnement de l’Administration de l’Etat et à l’accomplissement de ses missions^[2].

Par ailleurs, la signification des finances publiques de manière générale dépend de l’utilisation du mot selon que l’article est au singulier ou pluriel.

En effet, au singulier, « finance » désigne l’ensemble des professions qui ont pour objet l’argent et ses modes de représentation les valeurs mobilières. C’est aussi l’art de la gestion des patrimoines individuels, d’entreprises ou des deniers publics.

Au pluriels, les « finances » désigne les deniers publics ; ou l’ensemble des charges et de ressources de l’Etat ou d’une collectivité territoriale ; ensemble des activités qui ont trait à leur gestion[3].

            Parlant de ce fait des « finances publiques » en général, on retient qu’ils désignent l’ensemble des recettes et des dépenses publiques, c’est-à-dire recettes publiques et dépenses publiques pouvant être mobilisées et engagées par l’Etat ou une autre collectivité publique.

Ceci dit, on retient que la clarification de la notion des finances publiques demande l’étude des notions et principes budgétaires (Section I) avant l’analyse du contenu du budget (Section II).

Section I : Notions et principes budgétaires

Comme nous venons de l’évoquer, les finances publiques comme domaine dans laquelle notre étude s’oriente, c’est la science des moyens par lesquels l’Etat se procure et utilise les ressources nécessaires à la couverture des dépenses publiques par la répartition entre les individus des charges qui en résultent[1].

Dans le but d’éclaircir les lecteurs de cette analyse sur les concepts intervenant dans les mécanismes d’élaboration et d’exécution du budget, qui est notre sujet, nous allons passer en revue d’une part les notions générales sur le budget (§1) pour terminer avec l’analyse des principes qui président le budget dans son élaboration, son exécution et dans son contrôle (§2).

§1. Notions budgétaires

On ne peut pas élucider la quintessence de la notion du budget sans d’abord procéder à sa définition dans tous ses aspects (A), ensuite sans évoquer son origine et son évolution pour comprendre ses avancées (B) et enfin sans indiquer son importance et rôle dans les finances publiques, voir dans l’enseignement (C).

A.   Définition

La définition du budget peut comprendre plusieurs aspects selon que l’on appréhende le budget comme un acte par lequel sont prévues et autorisées par les collectivités territoriales et les établissements publics, les recettes et les dépenses de celles-ci pour l’année en cause.

C’est aussi la partie de la loi des finances correspondant aux autorisations des recettes et de dépenses de l’Etat pour l’année en cause^[2].

De cette définition, nous pouvons affirmer que le budget ne rien d’autre qu’une prévision des dépenses et de recettes en chiffre qui est exécuté selon des modalités préétablie dans le cadre d’une entité publique ou par l’Etat.

Quoi qu’il en soit, le budget est un programme financier dans lequel sont planifiées de façon précise, l’ensemble des dépenses et des ressources d’un Etat prévu à l’avance pour un an en général et suivant un tableau détaillé lequel a un caractère obligatoire^[3].

Cette considération soulève plusieurs aspects, voire des caractéristique du budget que nous pouvons détailler de la manière suivante : le budget est conçu sous forme d’un programme, c’est-à-dire, une suite d’action que l’on se propose d’accomplir pour arriver à un résultat^[4] ; et pour ce qui nous concerne, le résultat c’est l’exécution du budget tel que on l’a programmé.

En d’autres termes, le budget est voté par le parlement, préparé et exécuté par le Gouvernement^[5].

On peut aussi dire que le budget est essentiellement un acte politique ou une traduction financière d’une vision politique ; en d’autres termes, le budget est document comptable traduisant un plan d’action dans le plan financier.

L’intérêt de l’élaborer est celui de permettre une évaluation préalable et aussi précise que possible de la nature et du montant des dépenses à effectuer ainsi que des recettes à recouvrir^[6].

Cela étant, analysons à ce stade son origine afin d’évaluer son évolution et sa contribution aux finances publiques modernes.

B.   Origine

Le budget est un terme qui vient d’un vieux mot français « bougette » ou « petite bouge ».

Ce terme « bouge » vient du latin « bulga » qui désignait au Moyen âge le coffre ou le sac dans lequel le voyageur emportait ses effets personnels (comme le mot bagage que nous utilisons aujourd’hui), ou encore la bourse dans laquelle il serrait écus.

Ce terme budget a ensuite été repris par les Anglais, à l’issue de la guerre de cent ans, à l’époque où naissent les institutions parlementaire.

Le budget devient une notion de droit public, pour designer la somme d’argent allouée par un vote du Parlement à une entité administrative pour son fonctionnement^[7].

Ceci explique les rapports étroits entre le budget et les branches du droit public, notamment avec le Droit constitutionnel (1) et le Droit administratif (2).

1.    Rapport entre le budget et le droit constitutionnel

L’essentiel des liens entre le budget et le Droit constitutionnel réside dans la soumission aux mécanismes du budget (son élaboration, son exécution et son contrôle) aux règles constitutionnelles^[8] ; soit encore par l’influence exercée par les phénomènes financier et budgétaire de l’équilibre financier sur l’équilibre constitutionnelle^[9].

2.    Rapport entre le budget et le Droit administratif

Le budget étant issu des finances publiques^[10], comporte des liens étroits avec le droit administratif de par son origine du fait de l’emprunt des règles du droit administratif, par exemple les règles en matière de contentieux fiscal et l’influence grandissante de l’inspection générale des finances publiques qui déborde largement le domaine de la gestion des finances publiques pour s’étendre à l’administration toute entière^[11].

Dorénavant, en matière financière seule, les Etats modernes ont tous, une activité planifiée de façon précise, l’ensemble de leurs dépenses et de leurs ressources prévu à l’avance pour un an en général suivant un tableau détaillé, lequel a un caractère obligatoire. Ce programme financier est appelé « le budget ».

Ce terme, comme nous venons de l’évoquer, est tiré d’un mot anglais désignant le « sac du trésorier » qui serait la déformation du vieux mot français « bougette » signifiant « petit sac »^[12].

Ceci dit, une remise en question demeure pendante, à savoir l’importance du budget dans la conduite et la gestion des activités de l’Etat.

C.    Importance ou rôle

Le budget de l’Etat comme déjà évoqué, regroupe l’ensemble des recettes des dépenses de la nation.

Par conséquent, on peut dire que le budget a un double rôle, à savoir il est avant tout un outil de prévision (1) pour être un outil de contrôle par la suite (2).

En d’autres termes, l’intérêt d’élaborer le budget est de permettre une évaluation préalable et aussi précise que possible de la nature et du montant des dépenses à effectuer ainsi que des recettes à recouvrir^[13].

1.    Le budget comme outil de prévision

Comme étant un outil de prévision, c’est-à-dire une programmation des activités quelconque (les recettes et les dépenses)^[14], le budget sert à :

• Faire un diagnostic du futur ; c’est-à-dire qu’il permet d’établir de façon structurée les données prévisionnelles pour les activités futures,
• Orienter les décisions, c’est-à-dire qu’il est l’outil privilégié pour les bailleurs des fonds (le gouvernement) lors de l’analyse des demandes de subvention et lors du contrôle des dépenses engagées^[15].

2.    Le budget comme outil de contrôle

Une fois élaboré, le budget sert d’outil de suivi, afin de vérifier si les prévisions de revenus et de couts soient respectées par chacune des institutions de l’Etat ; et ce contrôle en droit positif congolais est fait par l’Assemblée nationale^[16]. Et comme instrument de contrôle, le budget sert à :

• Surveiller les opérations et corriger les écarts des prévisions^[17] ;
• Evaluer les performances, c’est-à-dire que le budget une fois comparé aux données financières réellement encaissées et dépenses pour une activité donnée ou par l’ensemble de celle-ci permet d’évaluer un aspect important de la performance (performance financière)^[18].

Dans son fonctionnement, le budget obéit à certains principes, qui constituent même le socle de son fonctionnement.

§2. Principes budgétaires[19]

Le budget de l’Etat est marqué par un certain nombre des principes (d’ordre juridique ou de base et d’ordres traditionnels) fondamentaux, qui permettent au Parlement d’exercer le contrôle approfondi sur les finances publiques.

Ces principes peuvent être résumés en annualité (A), en unité (B), en universalité (C), en spécialité (D) et en équilibre (E).

A.   L’annualité budgétaire[20]

Ce principe de l’annualité budgétaire suppose que le budget est voté chaque année par le Parlement et qu’il est exécuté dans l’année par le Gouvernement^[21].

Ce principe peut souffrir des exceptions provoquent des dérogations au vote annuel soit pour une période inferieure ou supérieure à un an^[22] ; cette situation est souvent vécu en cas d’urgence et moyennant un aménagement correspondant de recettes pour lesquelles les crédits supplémentaires peuvent être ouvert par une ordonnance du président d la république ou de l’autorité compétente^[23].

            Ce principe garantit la pérennité des attributions parlementaires et évite que l’exécutif, ayant sollicité une fois l’autorisation, ne s’abstienne de revenir devant le Parlement pour formuler ses demandes financières.

Pour ce qui concerne les dérogations à l’exécution annuelle, nous retenons qu’elles concernent deux opérations, à savoir : le crédit report^[24] et les opérations de régularisation.

Ce principe de l’annualité en droit français, est soumis à des aménagements, destinés à concilier la continuité budgétaire et la souplesse du fonctionnement de l’Etat, à savoir :

• Il est possible de voter, en cours de l’année, des lois de finances rectificatives (ceci semble avoir pour fondement, la lutte contre les écarts dans la pratique budgétaire face aux prévisions budgétaires du départ ; ce qui est l’une de nos problématique de cette étude) ;
• Une période complémentaire à l’exercice budgétaire permet de rattacher au début de l’exercice suivant certaines opérations de fin d’année effectuées dans le cadre de l’exercice qui vient de s’achever ;
• Le principe de continuité des exercices budgétaires permet aussi, dans une certaine mesure, le report des crédits non consommés à l’exercice suivant[25].

B.   L’unité budgétaire[26]

L’unité budgétaire est un principe qui veux qu’un seul document doit retracer toutes les dépenses et toutes les recettes de l’Etat, ce qui permet d’avoir une vue d’ensemble claire de la situation financière^[27].

Ce principe recouvre deux règles :

• La règle de l’unité, qui exige que le budget de l’Etat soit retracé dans un document unique (la loi des finances). Il s’agit ainsi d’assurer aux parlementaires une bonne lisibilité du budget, et donc, un contrôle effectif sur les finances de l’Etat ;
• La règle de l’exhaustivité, selon laquelle la loi des finances doit prévoir et autoriser l’ensemble des recettes et des charges de l’Etat[28].

C.    L’universalité[29]

Lorsqu’on parle de l’universalité des recettes, cela implique le rassemblement en une seule masse de l’ensemble des recettes sur lesquelles doit s’imputer l’ensemble des dépenses brutes.

Autrement dit, non seulement les dépenses et les recettes doivent figurer dans un seul document, mais ce dernier doit contenir toutes les dépenses et toutes les recettes.

Ce principe a deux conséquences : l’intégration de recettes et de dépenses et l’interdiction d’affecter une recette à une dépense particulière^[30].

Ce principe aussi connait certaines exceptions ou dérogations, à savoir celles qui se situent soit dans le budget (avec l’appel aux technique des fonds de concourt d’administration^[31], les rétablissements des crédits et les dons et legs), soit encore celles se situant à côté du budget (budget annexe, compte spéciaux du trésor et procédé particuliers)^[32].

Ce principe d’universalité se décompose en deux règles :

• La règle de non-compensation, qui interdit la compensation des dépenses et des recettes. Ainsi, il n’est pas possible de soustraire certaines dépenses de certaines recettes (par exemple, déduire les frais de recouvrement prélevés par l’Etat du montant des impositions), et de soustraire des recettes de certaines dépenses pour ne présenter que le solde des opérations ainsi « compensées », en dehors de certaines dérogations applicables, par exemple, aux comptes spéciaux.
• La règle de non-affectation, qui interdit l’affectation d’une recette à une dépense déterminée. Elle implique de verser toutes les recettes dans une caisse unique où l’origine des fonds est indéterminée[33].

D.  La spécialité[34]

Ce principe intervient à la fois dans l’élaboration du budget et son exécution. Il stipule que les dépenses en capital soient classées par programme et objet^[35].

Ce principe peut être heurté par des obstacles, entre autres, les obstacles d’ordre politique^[36] et les obstacles relevant du domaine de la technique budgétaire^[37].

Du moins on retient que ce principe impose d’indiquer précisément le montant et la nature des opérations prévues par la loi des finances, ce qui implique une nomenclature budgétaire appropriée.

Les crédits sont ainsi ouverts de manière détaillée, et sont tous rattachés à un objet spécifique de dépenses, qui ne doit pas être dénaturé en exécution par le gouvernement[38].

E.    L’équilibre[39]

Ce principe est la clé de voute des finances publiques classiques. Pour l’opinion publique, c’est un signe de bonne gestion financière par analogie aux finances privées. En effet, on ne peut dépenser plus qu’on a des revenus.

Cependant, les théories modernes des finances publiques rejettent le caractère sacré de l’équilibre budgétaire^[40]. Cet équilibre peut être soit permissionnaire^[41], soit d’exécution^[42], réel et comptable.

F.    La sincérité[43]

D’après François CHOUVEL, le principe de la sincérité recouvre des exigences différentes selon qu’il s’agit du budget ou des comptes de l’Etat.

• La sincérité du budget sous-entend que les lois des finances doivent présenter de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat ; leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler.
• La sincérité des comptes quant à elle suppose que les comptes de l’Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière.

La sincérité est ici comprise dans le sens traditionnel que lui donne la doctrine comptable^[44].

On comprend donc que ce principe de la sincérité budgétaire, qui est inspiré du droit comptable, implique l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude des informations financières fournies par l’Etat.

Section II : Contenu du budget

D’une façon purement juridique, le budget est défini comme une autorisation de recettes et de dépenses de l’Etat pour l’année en cause^[45].

Cela étant, le budget semble avoir comme contenu d’une part les recettes envisagées (§1) sur base desquelles les dépenses éventuelles sont projetées d’autre part (§2).

§1. Prévision des recettes

Le budget constitue l’ensemble des programmes à court terme détaillés, coordonnés et valorisés, qui permettent d’atteindre, grâce à des moyens antérieurement définis, les objectifs issus de la stratégie ou de la politique de l’Etat^[1].

En France par exemple, l’évaluation ou la prévision des recettes est effectuée par les services du ministère des finances : la direction générale des impôts et la direction générale des douanes et des droits indirects qui procèdent à des simulations fiscales (car plus de 90% des recettes budgétaires proviennent de la fiscalité) appuyées sur les données économiques fournies par la direction de la prévision.

Cependant, ces évaluations connaissent des difficultés dans ce sens qu’elles peuvent être parfois perturbées par l’évolution législative en cours d’année, par des événements aléatoires, ou par la dégradation de la conjoncture économique^[2].

§2. Prévision des dépenses

Les dépenses ici sont l’ensemble des dépenses réalisées par les administrations publiques. Leur financement est assuré par les recettes publiques (impôts, taxe et cotisations sociales) et par le déficit public^[3].

La dépense publique concerne le fonctionnement, les investissements et les redistributions.

La loi budgétaire ou les décisions budgétaires en République démocratique du Congo comportent deux sortes de crédits : les crédits pour les dépenses courantes et les crédits pour les dépenses en capital.

            A ce stade, nous allons passer en revue la classification des dépenses économique de l’Etat. En effet, on distingue les dépenses en fonction de leur rôle économique :

• les dépenses de fonctionnement (A),
• les dépenses d’investissement (B) et
• les dépenses de transfert (C).

A.   Les dépenses de fonctionnement

Ces dépenses permettent à l’Etat d’assurer l’exploitation courante des services publics.

Ces dépenses sont d’une part les dépenses de personnel et d’autre part, les de penses de petit matériel, c’est-à-dire les dépenses liées au fonctionnement courant de l’administration^[4].

Ces dépenses ont un poids important dans la mesure où elles représentent un pourcentage significatif des dépenses de l’Etat (évaluées à 2.660,8 milliards de FC, elles représentent 29,8% du budget général, soit un taux d’accroissement de 4,3% par rapport à leur niveau de 2017 de 2.552,0 milliards de FC).

Cette enveloppe servira à la couverture des actions reprises dans la politique salariale 2018, en ce compris celles contenues dans l’existant 2017 ainsi que les actions nouvelles programmées en 2018, dont celles issues des différents accords avec le banc syndical)^[5].

Cependant, ces dépenses participent à la bonne marche de l’économie du fait que l’Etat les verse sous forme des salaires à ses personnels, représentant un pouvoir d’achat considérable pour les salariés consommateurs et épargnants.

B.   Les dépenses d’investissement

Ces dépenses accroissent le patrimoine de l’Etat et créent donc une richesse nouvelle. Elles peuvent aussi favoriser l’activité économique générale (collectivité ou les institutions publiques passent des marchés avec les entreprises privées).

L’état effectue des dépenses d’investissement dans les domaines suivants :

• Les dépenses civiles (infrastructure et social) ;
• Les dépenses militaires (exigences de la défense pour la sécurité)^[6].

C.    Les dépenses de transfert

Ces dépenses correspondent au rôle de redistribution que l’Etat doit jouer au titre de la solidarité nationale. Le but poursuivi dans la réalisation des dépenses s’expose tant sur le plan social qu’économique.

Les transferts peuvent concerner soit l’investissement, soit le fonctionnement et peuvent être à destination de particuliers, des entreprises, des institutions publiques.

Les dépenses de transfert et intervention de l’Etat ne représentent grand-chose dans le budget de l’Etat (Transferts et interventions de l’Etat : chiffrés à 2.492,1 milliards de FC, soit 27,9% des dépenses du budget général et un taux d’accroissement de 4,5% par rapport à leur niveau de 2017 de l’ordre de 2.385,7 milliards de FC)^[7].

            Du moins nous retenons que pratiquement, on évalue les recettes et les dépenses à partir des réalisations des 12 derniers mois connus, ce qui est facilité par les données statistiques et les études économiques fondées sur les perspectives économiques, à la réalisation éventuelle desquelles sont associés les questions économiques et financières (secrétariat général au budget, secrétariat général aux finances, DGDA, DGRAD, Banque centrale du Congo, Inspection générale des finances, office de gestion de la dette publique)^[8].

            A ce stade, il nous faut passer en revue l’état de lieu du contrôle de l’exécution du budget de l’Etat congolais.

CHAPITRE II : ETAT DE LIEU DU CONTROLE DE L’EXECUTION DU BUDGET

On distingue de nos jours de multiples contrôles exercés par des nombreuses institutions sur les différents acteurs qui interviennent dans la gestion des deniers publics. Les contrôles sont très variés et plusieurs classifications sont possibles.

En considérant l’agent dépêché pour le contrôle, on peut distinguer le contrôle qui s’exerce sur les ordonnateurs et le contrôle qui s’exerce sur les comptables. En fait, les modalités du contrôle sont très variées entre ces deux types.

Une autre distinction permet d’opposer les contrôles internes aux contrôles externes. Les premiers sont généralement moins efficaces que les seconds mais ce n’est pas toujours le cas.

En tenant compte de la nature du contrôle, on peut distinguer le contrôle de la régularité juridique et le contrôle de la qualité de la gestion.

Dans le premier cas, on se préoccupe seulement de savoir si la dépense a été effectuée dans le respect des règles budgétaires et financières ; dans le second cas, on s’intéresse surtout à son utilité, en se plaçant au point de vue de la qualité et du rendement de la gestion du service public.

Mais cette distinction ne peut pas servir de base à une classification des contrôles car la plupart contrôles de qualité se greffent, en général, sur les contrôles de régularité[1].

            L’autre critère de distinction fait allusion aux périodes ou le contrôle est effectué, ainsi nous distinguons les contrôles a priori, les contrôles en cours d’exécution et les contrôles a posteriori.

Si on tient compte de l’institution qui exerce le contrôle, nous distinguons les contrôles administratifs, les contrôles juridictionnels et les contrôles parlementaires.

En matière de contrôle a posteriori de l’exécution de la loi de finances, ce contrôle est effectué par trois types d’institutions distinctes, dont la nature et la portée sont également différentes.

Il s’agit du contrôle administratif exercé par l’inspection général d’Etat et le contrôle juridictionnel effectué par la juridiction des comptes.

Le contrôle administratif permet de garantir la régularité de fonctionnement de l’administration en décelant les anomalies et en faisant proposition à l’amélioration du fonctionnement des services ; le contrôle juridictionnel est un contrôle qui obéit à des règles de saisine, de procédure et de jugement[2].

C’est dans ce cadre que nous allons passer en revue les organes de l’exécution du budget (Section 1) et avant d’analyser les phases de l’exécution du budget et le régime juridique des dettes de l’Etat (Section 2).

Section I : Organes chargés de l’exécution du budget

Il existe deux catégories d’agents d’exécutions du budget, à savoir les ordonnateurs et les comptables publics. Les premiers décident de l’opération de recettes ou des dépenses, les seconds procèdent au recouvrement ou au paiement.

En vertu d’un principe ancien, ces deux fonctions doivent être séparées et ne peuvent être exercées par les mêmes personnes (§1). Ce principe se justifie par la préoccupation de régularité de la gestion financière et par celle d’éviter des malversations[3].

Ce principe de séparation, qui a pour conséquence une indépendance mutuelle entre les deux protagonistes, connait, cependant, certaines atténuations. Partant, l’étude des fonctions d’ordonnateurs et de comptables publics devra nous amener à analyser trois points successifs les missions, les catégories  et la responsabilité encourue par ces agents.

Ainsi, en premier lieu, les ordonnateurs (§2) décident de prescrire les opérations de recettes et de dépenses, mais leur compétence s’arrête dès qu’il s’agit de manier les deniers publics. Leur marge de manœuvre est, cependant, plus grande pour les secondes que pour les premières.

Au plan de la classification, l’on distingue les ordonnateurs principaux qui sont les autorités publiques auxquelles la loi de finances attribue les crédits et accorde les autorisations de recettes, des ordonnateurs secondaires qui sont désignés par les règlements de comptabilité publique des ministères.

En second lieu, les comptables publics (§3) sont les seuls fonctionnaires habilités à manier les fonds publics tant en termes de recettes que de dépenses. Ainsi s’explique qu’ils doivent d’une part être nommés par le ministre des finances ou avec son agrément, et d’autre part prêter serment devant la Cour des comptes à l’occasion de leur première installation.

Si leurs missions et les catégories qui les traversent n’ont que peu variées, leur régime de responsabilité a lui, au contraire, profondément évolué depuis quelques années

Ainsi, s’ils demeurent personnellement et pécuniairement responsables des actes et contrôles qui leurs incombent, la procédure de mise en cause de leur responsabilité a profondément été remaniée[4].

§1. Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables

Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics implique que les opérations d’exécution du budget, décision de l’opération et mise en œuvre par le recouvrement des recettes ou le paiement des dépenses, doivent être séparées et confiées à des agents distincts[5].

Par exemple, en matière de dépenses, les ordonnateurs décident de dépenser, ainsi que du montant et du moment de la dépense, et les comptables procèdent au paiement après avoir vérifié la régularité de l’opération.

Ce principe de séparation a pour conséquence une indépendance mutuelle entre les deux protagonistes.

En effet, l’ordonnateur n’a aucun pouvoir hiérarchique sur le comptable qui n’a aucune obligation d’obéissance vis-à-vis du celui-ci, excepté les cas, rares et encadrés, ou le premier peut procéder à une réquisition de paiement du second[6].

Cette indépendance s’observe aussi à l’égard des tiers. Ainsi, les ordonnateurs ne peuvent, pendant l’exercice de leurs fonctions et cinq ans après leur départ, détenir une quelconque participation dans des entreprises ayant passé des contrats avec les
personnes publiques qu’ils représentaient.

Par ailleurs, les conjoints d’ordonnateurs ne peuvent être comptable des organismes pour lesquels ces derniers travaillent.

Ce principe revêt plusieurs significations. C’est d’abord une déclinaison en matière de finances publiques du principe de séparation des pouvoirs existant au plan politique[7].

Au plan économique, ce principe assure une certaine division du travail. L’intérêt d’une telle séparation est, alors, d’assurer que les agents qui décident des mouvements de fonds ne pourront eux-mêmes procéder à l’exécution desdits mouvements, et inversement, de manière à garantir la régularité des maniements de fonds publics et à éviter des malversations.

Plus généralement, cette séparation permet d’assurer un meilleur contrôle des deniers publics, tant par le contrôle réciproque entre ordonnateurs et comptables que par la comparaison des écritures comptables de chacun de ces agents[8].

Comme tout principe, le principe de séparation entre ordonnateurs et comptables connait certaines dérogations. La première concerne certaines administrations stratégiques : ainsi, lorsque sont en cause la défense nationale ou les services secrets notamment, les ordonnateurs sont autorisés à manier des fonds publics.

Par ailleurs, dans certaines hypothèses, le comptable intervient sans émission d’un titre de recettes de l’ordonnateur dans la mesure ou elles ont été établies
directement par le contribuable : c’est le cas en matière de perception des impôts indirects ou des droits de douanes, les opérations de liquidation et de recouvrement étant, ici, assurées par la même administration[9].

La même logique est suivie pour les dépenses de personnel : ici, pour des raisons de rapidité, aucun ordonnancent préalable n’est nécessaire. Mais, la dérogation majeure concerne ce que l’on appelle les régies d’avances ou de recettes.

Concrètement, en pareille hypothèse, un régisseur est autorisé à percevoir certaines ressources (limitativement énumérées dans l’acte constitutif de la régie) ou à payer certaines dépenses afférentes à des opérations simples et répétitives.

Ce système, qui permet de sa passer de l’intervention d’un comptable, vise à faciliter le fonctionnement des services publics. Le régisseur reste, cependant, sous le contrôle du comptable qui doit lui donner son agrément lors de sa nomination[10].

§2. Les ordonnateurs

Trois points successifs doivent ici être examinés : les missions des ordonnateurs (A), les catégories d’ordonnateurs (B) et la responsabilité que ceux-ci encourent (C).

A.   Les missions des ordonnateurs

Les fonctions d’ordonnateurs sont, définies au Titre V de la loi sur les finances publiques du 13 juillet 2011. Selon ce titre, ce sont eux qui décident de prescrire les opérations de recette et de dépense ; leur compétence s’arrête, cependant, dès qu’il s’agit de manier les deniers publics[11].

A cette fin, ils doivent être accrédités auprès des comptables assignataires des recettes et des dépenses dont ils prescrivent l’exécution. Leurs pouvoirs varient, cependant, selon que sont en cause les dépenses ou les recettes.

En matière de dépenses, les ordonnateurs gardent une certaine marge de manœuvre au regard de la loi de finances.

En effet, ils ne sont pas obligés de procéder à une dépense, sauf texte de loi, règlement ou décision de justice les y obligeant. Ils décident, par ailleurs, seuls, tant du moment de l’opération que du montant de la dépense, sans pouvoir dépasser bien sur le plafond de l’autorisation budgétaire[12].

Lorsqu’une opération de dépense est décidée, les ordonnateurs doivent l’engager, la liquider, puis l’ordonnancer. En matière de recettes, les ordonnateurs constatent les droits et les obligations, liquident les recettes et émettent les ordres de recouvrer.

Leur marge d’appréciation est, cependant, nulle lorsque sont en cause des recettes fiscales dans la mesure où ils doivent strictement appliquer les lois fiscales, sans tenir compte de l’évaluation faite par la loi de finances qui n’a qu’un caractère évaluatif[13].Une fois ces décisions prises, les ordres de recouvrer ou de payer sont
transmis au comptable public avec les pièces justificatives requises.

B.   Les catégories d’ordonnateurs[14]

L’état du droit amène à distinguer deux grandes catégories d’ordonnateurs.

1.    Les ordonnateurs principaux

Ce sont les autorités publiques auxquelles la loi de finances attribue les crédits et accorde les autorisations de recettes. Il s’agit, pour l’Etat, des différents ministres, mais cette qualité peut aussi être conférée aux directeurs des services dotés d’un budget annexe.

Ces pouvoirs peuvent, par ailleurs, être délégués à certains fonctionnaires, tels que les membres des cabinets ministériels ou les agents supérieurs des administrations placées sous l’autorité des ministres. D’autres fonctionnaires peuvent, aussi, suppléer momentanément les ministres en cas d’absence ou d’empêchement.

2.    Les ordonnateurs secondaires

Ce sont désignés par les règlements de comptabilité publique des ministères. C’est, ainsi, que les préfets des départements et des régions sont, en principe, les uniques ordonnateurs secondaires du budget de l’Etat, même si dans les faits de nombreuses délégations de signature sont effectuées au profit des principaux chefs des services déconcentrés de l’Etat.

De tels ordonnateurs sont sous les ordres des ordonnateurs principaux et appliquent leurs décisions avec une plus ou moins grande marge de manœuvre.

C.    La responsabilité des ordonnateurs[15]

Longtemps, seuls les comptables firent l’objet d’un contrôle spécifique de la part d’une juridiction spécialisée, la Cour des comptes. Pour autant, cette juridiction administrative spécialisée voit sa compétence limitée dans la mesure où elle ne peut juger les actes de gestion des ministres et des élus locaux.

Ces derniers encourent, cependant, une responsabilité tant politique que pénale ou civile. La responsabilité des ordonnateurs « non politiques » est, elle, toute aussi variée :

1.    La responsabilité des ministres et des élus locaux

Le régime de responsabilité qui s’applique à eux est celui qui se rattache à leur fonction principale.

• Ainsi, pour les ministres, leur responsabilité politique est minime puisqu’elle ne peut être mise en cause que par le biais d’une motion de censure visant l’ensemble du Gouvernement ou de défiance visant un membre du gouvernement ou encore par une révocation individuelle décidée par le président de la République.
• S’agissant des élus locaux, s’appliquent à eux une responsabilité politique devant les électeurs, ainsi qu’une responsabilité civile et pénale selon les mêmes modalités que pour les membres du Gouvernement.

2.    La responsabilité des autres ordonnateurs

Les ordonnateurs « non politiques » encourent une responsabilité civile et pénale pour le même type d’infractions évoquées à propos des ministres et des élus locaux.

Ces ordonnateurs peuvent, par ailleurs, faire l’objet d’une procédure disciplinaire qui aura d’autant plus de chances d’aboutir que le fonctionnaire sera nommé à la discrétion du Gouvernement et non simple agent public titulaire[16].

§3. Les comptables publics

Les comptables publics sont les seuls fonctionnaires habilités à manier les fonds publics.

Ainsi s’explique qu’ils doivent d’une part être nommés par le ministre des finances ou avec son agrément, et d’autre part prêter serment devant la Cour des comptes à l’occasion de leur première installation[17].

Si leurs missions et les catégories qui les traversent n’ont que peu variées, leur régime de responsabilité a lui, au contraire, profondément évolué depuis quelques années.

Précisons ici que ce régime s’applique tant aux comptables publics officiels qu’à ceux que l’on nomme les comptables de fait. Concrètement, ces derniers sont des personnes qui, sans avoir la qualité de comptable public, manient des fonds publics.

Outre les poursuites pénales auxquelles elles s’exposent, ces personnes se voient appliquer le même régime de responsabilité que les comptables publics officiels, ce qui signifie qu’elles sont, alors, justiciables du juge des comptes[18].

A.   Les missions des comptables publics[19]

Les fonctions des comptables publics sont les seuls à pouvoir manier les deniers publics, tant en termes de recettes que de dépenses.

C’est, ainsi, qu’ils sont chargés des opérations matérielles d’exécution de la dépense publique : en d’autres termes, s’ils ne décident pas de la dépense, ils disposent, en revanche, d’une compétence exclusive pour procéder au paiement.

Second versant des finances publiques, ce sont eux qui sont chargés de recouvrer les recettes.

Dans le cadre de ces opérations, ils doivent d’une part conserver les fonds des personnes publiques, et d’autre part tenir une comptabilité générale de leurs opérations, pour laquelle s’applique l’exigence de sincérité des enregistrements comptables.

Parallèlement à ces deux missions principales, les comptables publics sont chargés de contrôler personnellement la régularité des opérations financières prescrites par les ordonnateurs et refuser, le cas échéant, d’exécuter l’ordre de l’ordonnateur.

Ainsi, celui-ci contrôle en matière de recettes la régularité de l’autorisation de percevoir la recette, ou encore la régularité des réductions ou annulations d’ordres de recouvrer[20].

En ce qui concerne les dépenses, il s’assure de la qualité de l’ordonnateur, de l’exacte imputation des dépenses au regard du principe de spécialité des crédits,
de la disponibilité des crédits, de la validité de la dette (notamment au regard de la règle du service fait), ou encore du caractère libératoire du paiement.

B.   Les catégories de comptables publics[21]

L’on distingue cinq grandes catégories de comptables publics. Notons que cette classification est traversée par la distinction entre comptables principaux et comptables secondaires : les premiers rendent directement leurs comptes au juge des comptes, tandis que les seconds sont ceux dont les opérations sont centralisées par un comptable principal.

Par ailleurs, lorsqu’une personne a, de fait, manié des deniers publics, on dit d’elle qu’elle est comptable de fait : s’applique, alors, à elle la même responsabilité que celle qui s’applique à un comptable public « officiel ».

1.    Les comptables directs du Trésor

Ils relèvent directement du ministre des finances et ont une compétence générale dans l’exécution du budget. Ils peuvent être principaux ou secondaires, les premiers étant chargés de centraliser, notamment, les opérations des seconds et étant les seuls à rendre leurs comptes au juge des comptes.

Les comptables directs secondaires rendent, eux, leurs comptes au juge des comptes au travers des comptables directs principaux.

Surtout, ils se situent à un niveau plus proche des administrés, puisqu’ils ont en charge la centralisation des opérations des différentes trésoreries de leur ressort.

2.    Les comptables spéciaux du Trésor

Ils ont, à l’inverse des comptables directs du Trésor, une compétence limitée à certaines opérations, celles-ci devant être définies précisément par décret.

• Les comptables des administrations financières sont rattachés soit à la DGI. Concrètement, ils sont chargés, sous l’autorité du ministre des finances, du recouvrement des impôts indirects et des droits de douanes. Leur rôle se cantonne, ainsi, aux opérations de recettes.
• Les comptables des budgets annexes doivent exécuter toutes les opérations de recettes, dépenses et de trésorerie découlant de l’exécution desdits budgets.

C.    La responsabilité des comptables publics[22]

1.    L’étendue de la responsabilité des comptables publics

Les comptables sont personnellement et pécuniairement responsables des actes et contrôles qui leurs incombent.

Concrètement, les comptables doivent réparer sur leurs deniers propres les pertes qu’ils ont causés au Trésor public, cette règle se justifiant par le fait qu’ils sont les seuls à pouvoir manier les deniers publics.

Dès lors, les comptables voient leur responsabilité engagée dès qu’il est établi qu’une perte a été causée à la collectivité publique par des omissions ou des irrégularités qui leurs sont imputables ou qui le sont aux personnes dont ils doivent
répondre.

L’étendue de cette responsabilité est relativement large. Ainsi, elle vaut pour toutes les opérations dont les comptables sont chargés :

• recouvrement de recettes,
• paiement de dépenses,
• maniement de fonds,
• conservation des pièces justificatives,
• contrôles effectués, etc.

Par ailleurs, elle court de la date d’installation du comptable jusqu’à la cessation de ses fonctions : en d’autres termes, un comptable fraichement nommé sur un poste qui n’aurait pas émis de réserve sur les erreurs de son prédécesseur, ou qui ne les aurait pas contesté, dans les six mois suivant son entrée en fonction, en serait jugé responsable.

En outre, les comptables peuvent voir leur responsabilité engagée pour leur propre fait, mais aussi ceux de leurs subordonnés.

Enfin, il existe une présomption générale de responsabilité pesant sur les comptables dans la mesure ou toute opération, dont la justification n’est pas apportée ou de manière insuffisante, est présumée irrégulière et mise à la charge desdits comptables.

L’étendue de cette responsabilité explique que les comptables soient astreints, avant d’être installés dans leur poste comptable, à la constitution de garanties de manière à pallier à une éventuelle insolvabilité.

2.    La mise en œuvre de la responsabilité des comptables publics

La procédure de mise en cause de la responsabilité des comptables publics peut être engagée soit par le juge des comptes, soit par le ministre de tutelle du comptable ou le ministre des finances.

Cette mise en jeu suppose, par ailleurs, qu’il existe un  manquement de la part du comptable à ses obligations ne résultant pas de circonstances de force majeure.

Ainsi, en cas d’absence de préjudice, le juge des comptes, et lui seul, pourra obliger le comptable à s’acquitter d’une somme déterminée compte tenu des circonstances de l’espèce, sans que le ministre du budget puisse, par la suite, accorder une remise gracieuse de ladite somme.

Dans l’hypothèse ou un préjudice a été causé, le ministre ou le juge des comptes devront constituer le comptable débiteur de la somme correspondante si celui-ci ne s’en est pas acquitté spontanément.

En revanche, une remise gracieuse par le ministre du budget est ici possible, mais elle suppose que le juge des comptes se soit prononcé sur le respect, par le comptable, des règles de contrôle sélectif de la dépense[23].

Section II : Phases de l’exécution du budget et l’effectivité du contrôle de l’exécution du budget

L’exécution du budget de l’Etat obéit à certaines règles qui visent à garantir que celle-ci se réalise au plus près de la volonté exprimée par le parlement tout en offrant aux gestionnaires une certaine souplesse.

C’est da ce cadre que cette section traitera d’abord des phases d’exécution du budget (§1), ensuite du statut juridique de la dépense publique (§2) et enfin de l’effectivité du contrôle de l’exécution du budget (§3).

§1. Phases de l’exécution du budget^[24]

Conformément au Règlement Général sur la Comptabilité Publique, la procédure de la dépense publique s’articule autour de quatre étapes échelonnées dans le temps et ayant chacune un objet différent à savoir : l’engagement, la liquidation et l’ordonnancement et le paiement.

A.   L’engagement[25]

De manière générale, l’engagement est un acte ou un fait juridique faisant naitre à l’encontre d’une personne publique une obligation génératrice d’une charge budgétaire. L’engagement d’une dépense peut être représenté, par exemple, par le recrutement d’un agent public, ou par la signature d’un marché public[26].

Sont Gestionnaires des crédits en Province :

• Le Président de l’Assemblée Provinciale engage les dépenses de son institution ;
• Le Gouverneur de Province engage les dépenses du gouvernorat ;
• Les Ministres provinciaux engagent les dépenses de leurs départements respectifs.

Le Bon d’Engagementest le document unique d’engagement. Tout recours à un autre document est interdit. Les décisions de déblocage de fonds sont interdites. Les carnets de Bons d’Engagement restent pré – imprimés avec des numéros de série et non pas édités par l’ordinateur.

L’engagement de la dépense se fait sur base des crédits disponibles. A cet effet, les Gestionnaires des crédits sont tenus au respect des montants inscrits dans le Plan d’Engagement Budgétaire leur transmis par le Ministre provincial ou national selon le cas, ayant le budget dans ses attributions.

Tout dossier de dépense doit être appuyé des documents authentiques et probants déterminés par le Vade-mecum des pièces justificatives relatives à l’exécution des dépenses publiques.

B.   Liquidation[27]

En matière de la dépense publique, l’opération postérieure à l’engagement consistant à calculer le montant exact d’une charge à payer, après avoir éventuellement vérifié la réalité de la prestation qui devrait être fournie à la personne publique (règle du « service fait ») s’appelle la liquidation.

En matière de recettes, la liquidation d’une créance consiste de même dans la détermination du montant de la somme à recevoir[28].

            La liquidation est effectuée par le Gestionnaire de crédits. Elle est confirmée par le Ministre provincial ou national selon le cas, ayant le budget dans ses attributions. La liquidation de la dépense publique a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant de la dépense. Elle est faite au vu des documents établissant les droits acquis des créanciers.

C.    L’ordonnancement[29]

L’ordonnancement est un acte administratif donnant, conformément aux résultats de la liquidation, l’ordre au comptable public de payer la dette de la personne publique. Certaines dépenses peuvent être payées sans avoir été au préalable ordonnancées.

Lorsque l’ordonnancement émane non d’un ordonnateur principal de l’Etat (ministre), mais d’un ordonnateur secondaire de celui-ci ou d’un ordonnateur d’une collectivité territoriale, ou d’un établissement public, cet acte prend le nom de « mandatement »[30].

            Après vérification des droits du créancier de l’Etat résultant de l’application conforme de la réglementation en vigueur, l’Ordonnateur délivre un ordre de payement sur le compte du Comptable Public ou aux guichets de la Banque Centrale en province ou au niveau national selon le cas.

Le Ministre provincial ou national ayant les finances dans ses attributions est l’Ordonnateur Général du compte général du trésor de la Province.

D.  Le paiement[31]

Le paiement est généralement défini comme l’acte volontaire de l’exécution d’une obligation quel qu’en soit l’objet (versement d’une somme d’argent, livraison de marchandise, etc.). Le paiement est un fait qui put être prouvé par tous le moyen[32].

Après le paiement effectif par la Banque Centrale du Congo et la réception des avis de débit, le bureau comptabilité du trésor met à jour :

• le fichier des paiements ;
• le fichier des restes à payer comptables, ou « arriérés »,
• la différence entre les ordonnancements signés et les décaissements effectifs de la BCC.

§2. Statut juridique de la dépense publique

Les dépenses publiques sont l’ensemble des dépenses réalisées par les administrations publiques. Leur financement est assuré par les recettes publiques (impôts, taxes cotisations sociales) et par l’excédent public[33].

Il peut s’agir de dépenses de transfert (A), de dépenses en capital (B) et des dépenses fisc            ales (C).

A.   Dépenses de transfert

C’est une catégorie de classification des dépenses de l’Etat, regroupant les crédits destinés à des paiements effectués sans contrepartie directe de la part des bénéficiaires.

On y trouve essentiellement des subventions économiques, les crédits d’assistantes ainsi que les intérêts de la dette publique, qui en comptabilité nationale, ne sont pas  classés parmi les opérations de transfert[34].

B.   Dépenses en capital

C’est une catégorie de la classification économique des dépenses de l’Etat, regroupant les crédits destinés aux investissements effectués directement par l’Etat ou subventionnés par lui sous formes diverses[35].

C.    Dépenses fiscales

C’est un terme générique désignant les exonérations ou allégements d’impôts divers accordés par les pouvoirs publics pour inciter les particuliers ou les entreprises à certains comportements qu’ils souhaitent encourager. (Exemple : incitation à l’épargne, à la construction d’immeubles).

Cette forme d’incitation se traduit comme les subventions directes, par une charge pour le budget (moins-values de recettes), ce qui explique leur nom. Elles font l’objet d’une évaluation annuelle (difficile) dans un document annexé au projet de la loi de finances[36].

            De toutes ces considérations sur la dépense publique, on peut alors retenir qu’une dépense est qualifiée de dépense publique par la qualité de l’entité qui l’engage ; c’est-à-dire une dépense est publique lorsque l’auteur de cette dépense est une institution publique.

En d’autres termes, les dépenses publiques sont les dépenses des collectivités publiques[37]. Et par collectivités publiques, on fait allusion à l’Etat, aux provinces, aux territoires, aux villes, aux établissements publics, etc. c’est-à-dire les entreprises et services publics qui sont dotés de la personnalité morale.

            De ce fait, s’agissant de la nature ou du statut de la dépense publique, on retient que les financiers classiques considéraient la dépense publique comme une consommation, et lui attribuaient par conséquent un caractère destructeur.

Les financiers modernes l’envisagent essentiellement comme un simple transfert de richesse qui fait changer celle-ci de mains, amis n’en détruit pas la substance[38].

Les classiques paraissent ainsi considérer l’Etat comme étant exclusivement un consommateur des  biens : par ses dépenses, il prélève une partie des biens qui sont à la disposition de la nation, et il le consomme ; c’est-à-dire qui les détruit.

Mais économiquement, ses dépenses n’en constituent pas moins un prélèvement sur le revenu national et un appauvrissement de la collectivité, dont les membres ont ainsi moins de biens à se partager[39].

§3. L‘effectivité du Contrôle de l’exécution du  budget

Le budget général des dépenses et le budget des voies et moyens étant présentés et défendus par le ministre du budget et des finances en Commission du Parlement, ainsi qu’en séance plénière à l’issue de laquelle le parlement vote le budget de l’année considérée^[40] après l’examen du projet du budget par les Commissions économiques et financières^[41] avant d’être soumis à l’examen et au débat en plénière qui doit être déposé par le gouvernement au Parlement au plus tard le 15 septembre de chaque année^[42], son contrôle aussi est fait par cette autorité délibérante.

Le parlement a donc la compétence de contrôler non seulement les opérations financière de l’Etat, mais aussi l’ensemble des finances publiques.

            Dans cette perspective, ce paragraphe tournera essentiellement autour de la question de l’état de lieu du contrôle de l’exécution du budget par différents organes (A), les critiques y afférentes et les perspectives d’amélioration (B).

A.   Etat de lieu

S’agissant des organes de contrôle de l’exécution du budget, plusieurs organes interviennent nonobstant l’intervention de l’autorité budgétaire qui est le Parlement (1), à savoir les contrôleurs administratifs (2) et la Cour des comptes (3).

1.    Le contrôle parlementaire de l’exécution du budget[43]

Le contrôle parlementaire est un contrôle politique. Le Parlement veille, au cours de la gestion annuelle, à la bonne exécution de la loi de finances. Les informations qu’il demande ou les investigations sur pièces ou sur place qu’il entend conduire, ne peuvent lui être refusées.

Il procède à l’audition des ministres et des responsables des programmes.
Le contrôle parlementaire a posteriori de l’exécution des lois de finances du pouvoir central s’exerce lors de l’examen et du vote du projet de loi portant reddition des comptes. A cette occasion, le Parlement prononce, s’il échait, la décharge des ordonnateurs.

En faisant référence au contenu de l’article 193 du Règlement d’ordre intérieur  de l’Assemblée nationale du 15 Juillet 2010, le contrôle du Parlement sur l’exécution de la loi de finances peut intervenir en cours d’exécution du budget  (a) ou postérieurement au travers du vote de la loi de règlement (b).

a.     Le contrôle en cours d’exécution budgétaire

Le contrôle parlementaire peut d’abord intervenir en cours d’exécution de la loi de finances par le biais de questions posées par les parlementaires ou de commissions d’enquête, même si la création de ces dernières est strictement encadrée. Mais, l’essentiel du travail de contrôle est effectué par les commissions des finances des assemblées[44].

Ces dernières peuvent, ainsi, obtenir des informations suite à des constatations faites par la Cour des comptes. Par ailleurs, les rapporteurs spéciaux du budget de chaque ministère ont la possibilité de suivre sur pièces et sur place l’emploi des crédits attribués aux ministères qu’ils suivent.

Les commissions des finances peuvent auditionner le ministre des finances ou le ministre dépensier, et même demander à la Cour des comptes de mener des enquêtes[45].

b.     Le contrôle a posteriori : la loi de règlement[46]

Le contrôle peut aussi s’effectuer postérieurement à l’exécution de la loi de finances au travers du vote de la loi de règlement qui permet aux parlementaires de contrôler l’exécution de la loi de finances initiale et des éventuels collectifs budgétaires de l’année précédente. Il s’agit, ainsi, de constater les résultats financiers de l’exercice écoulé, tant du point de vue des recettes que des dépenses.

On peut, ainsi, mesurer la différence entre ce qui avait été prévu et ce qui a été réellement exécuté.

Au plan du contenu, la loi de règlement arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget de l’exercice écoulé, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle.

Elle arrête, par ailleurs, le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année écoulée. La loi de règlement approuve, ensuite, tant le compte de résultat que le bilan de l’exercice écoulé.

2.    Les contrôles administratifs de l’exécution du budget

Les différentes autorités qui pratiquent les contrôles internes lors de l’exécution budgétaire relèvent toutes du ministre des finances. L’on trouve ainsi : le contrôle exercé par le contrôleur budgétaire (a), le contrôle exercé par l’ordonnateur (b), le contrôle exercé par le comptable public (c), les contrôles exercés par l’Inspection Générale des Finances (d)[47].

a.     Le contrôle exercé par le contrôleur budgétaire[48]

Le contrôle administratif a priori des opérations budgétaires de dépenses du pouvoir central est assuré par le contrôleur budgétaire.

Tous les actes portant engagement, liquidation et ordonnancement sont soumis à son visa préalable notamment, les contrats, arrêtés, mesures ou décisions émanant d’un responsable d’Institution, d’un ministre, d’un responsable de service déconcentré ou d’un fonctionnaire habilité de l’administration.

Le contrôleur budgétaire obtient communication de toutes les pièces propres à justifier les engagements et les liquidations de dépenses et à éclairer sa décision. Si les actes de l’ordonnateur lui paraissent entachés d’irrégularités au regard des dispositions qui précèdent, le contrôleur refuse le visa. Pour ce faire, il ne peut en aucun cas être sanctionné.

En cas de désaccord persistant avec l’ordonnateur auprès duquel il est rattaché, le contrôleur budgétaire en réfère, selon le cas, au ministre ayant le budget dans ses attributions au niveau central ou au représentant du pouvoir central en province.

Il ne peut être passé outre au refus de visa que sur autorisation motivée écrite dudit ministre ou représentant du pouvoir central.

Les contrôleurs budgétaires sont affectés auprès de chaque institution et ministère de dépenses et auprès des services déconcentrés de l’Etat.

Concrètement, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel, s’il est placé sous l’autorité du ministre des finances, est propre à chaque ministère et est placé auprès d’un ou plusieurs ordonnateurs principaux de l’Etat, étant précisé qu’il existe, au plan local, un contrôle financier des dépenses de l’Etat effectuées par les services déconcentrés.

Ce contrôleur a autorité sur le département de contrôle budgétaire, en charge du contrôle financier, ainsi que sur le département comptable, qui est le service assignataire des ordres de recettes et de dépenses, chargé, par ailleurs,
de la sincérité des enregistrements comptables. Ainsi, s’explique que ces contrôleurs disposent, à la fois, de la qualité d’autorité chargée du contrôle financier et de celle de comptable public.

Sa mission principale est la mise en œuvre du contrôle interne au sein du ministère d’affectation : le contrôleur participe, ainsi, à la maitrise de l’exécution des lois de finances tant en crédits qu’en effectifs, notamment dans la mise en œuvre des mesures destinées à prévenir une détérioration de l’équilibre budgétaire, vérifie, lors de l’examen de la programmation budgétaire, le caractère sincère des prévisions de dépenses et d’emplois et leur comptabilité avec les objectifs de maitrise de la dépense
publique.

Il coordonne, par ailleurs, l’action des autorités chargées du contrôle financier auprès des services déconcentrés et tient informé le ministre de l’exécution budgétaire[49].

b.     Le contrôle exercé par l’ordonnateur[50]

Le contrôle effectué par l’ordonnateur porte sur la régularité des opérations de recettes et de dépenses, l’exhaustivité de leur enregistrement, l’efficacité de la dépense en conformité avec le budget et le suivi et la maîtrise des coûts en relation avec la mise en œuvre des actions ou activités programmées.

c.     Le contrôle exercé par le comptable public[51]

Les comptables publics exercent un contrôle tant des recettes que des dépenses. S’agissant des premières, ils sont tenus d’exercer le contrôle de l’autorisation de percevoir les recettes, de la mise en recouvrement des créances et de la régularité des réductions et des annulations des ordres de recettes.

Notons qu’ils disposent, hors créances fiscales ou domaniales, de la possibilité de procéder à une transaction, d’accorder des remises gracieuses ou de demander l’admission en non-valeur des créances irrécouvrables.

Le contrôle effectué par le comptable public porte sur la réalisation des recettes, l’exécution des dépenses ainsi que la gestion du patrimoine.

En matière de recettes, le comptable public contrôle exclusivement l’autorisation de leur perception, l’exactitude de leur liquidation et mise en recouvrement et de la régularité des réductions et des annulations de titres y afférents.

En matière de dépenses, tout ordonnancement de dépense ne peut être transféré au comptable public qu’après avoir été revêtu du visa du contrôleur budgétaire. Le comptable public procède à un contrôle de régularité avant paiement sur
toute dépense.

A cet effet, il contrôle exclusivement la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué, l’assignation de la dépense, la validité de la créance au regard de la production des pièces justificatives, l’existence de l’intervention des contrôles préalables, l’existence d’oppositions, les éléments garantissant le caractère libératoire du règlement de la dépense et l’observance des règles de prescription.

En matière de patrimoine, le comptable public contrôle exclusivement la conservation des droits, privilèges et hypothèques.

d.     Les contrôles exercés par l’Inspection Générale des Finances[52]

Il existe des services de contrôle spécifiques à chaque ministère, comme l’Inspection générale de l’Administration ou encore l’Inspection générale de l’Education nationale. Ces services ont compétence sur des problèmes généraux d’administration, ainsi que sur des questions d’ordre budgétaire et financier.

L’Inspection Générale des Finances dispose d’une compétence générale en matière de contrôle des finances et des biens publics.

Elle peut accomplir toute enquête ou mission de contrôle, de vérification, de contre-vérification et de surveillance de toutes les opérations financières, en recettes et en dépenses, du pouvoir central ainsi que des organismes ou entreprises de toute nature bénéficiant de son concours financier sous forme de participation en capital, de subvention, de prêt, d’avance ou de garantie.

Les missions de l’Inspection générale des finances sont ordonnées, selon un programme d’action annuel ou ponctuel approuvé par le ministre ayant les finances dans ses attributions, par l’inspecteur général des finances-chef de service, soit sur instruction du Premier ministre, soit sur réquisition des autorités politiques, administratives et judiciaires ou sur dénonciation des tiers.

L’Inspection générale des finances a pour mission de veiller à l’application des lois et règlements qui régissent les finances publiques et à l’uniformisation des méthodes de travail.

3.    Le contrôle juridictionnel de l’exécution du budget[53]

La Cour des comptes est, aux termes des dispositions de l’article 180 de la Constitution, chargée de contrôler les comptes de tous les services du pouvoir central.

Elle vérifie, a posteriori, sur pièces et, en cas de besoin, sur place, la régularité des opérations exécutées aussi bien par l’ordonnateur que par le comptable public, en matière de recettes, de dépenses et de trésorerie retracées dans la comptabilité du pouvoir central. Elle s’assure du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par le pouvoir central.

Elle publie chaque année un rapport remis au Président de la République, au Parlement et au Gouvernement. La procédure devant la Cour des comptes est définie par la loi organique portant composition, organisation et fonctionnement de la Cour des comptes.

La Cour des comptes exerce un contrôle sur les organismes qui bénéficient du concours financier du pouvoir central. Elle assiste l’Assemblée nationale dans le contrôle de l’exécution de la loi de finances. Elle évalue notamment les rapports de performance. Elle contrôle, dans les conditions fixées par la loi, la gestion des finances de l’Etat.

Le contrôle juridictionnel des recettes et des dépenses publiques est effectué par la Cour des comptes qui exerce un contrôle externe à l’Administration et a posteriori.
Le contrôle juridictionnel est effectué sur la gestion des comptables publics.

La Cour des comptes juge les comptes des comptables publics pour aboutir soit à des arrêts de quitus, soit à des arrêts de débet suivant les modalités prévues dans le règlement général sur la comptabilité publique.

Les comptables publics adressent leurs comptes à la Cour des Comptes dans le respect du délai prévu à l’article 82 de la présente loi ; c’est-à-dire : Le projet de loi portant reddition des comptes est accompagné:

• du rapport explicatif des dépassements et de la nature du résultat de l’exécution du budget;
• du rapport d’évaluation précisant les conditions dans lesquelles le budget a été exécuté, ainsi que, pour chaque programme, l’exécution budgétaire, le degré d’atteinte des objectifs, les résultats obtenus et les explications relatives aux écarts constatés;
• du rapport de la Cour des Comptes prévu par l’article 180 de la Constitution;
• du rapport annuel de performance par programme rendant compte de leur gestion et de leurs résultats.

Concrètement, il s’agit pour la Cour non de sanctionner des fautes de gestion, mais uniquement de faire respecter la légalité budgétaire : en d’autres termes, seules des irrégularités juridiques dans l’exécution du budget peuvent donner lieu à des sanctions.

Les irrégularités les plus fréquentes sont les infractions aux règles d’exécution des recettes et des dépenses (non-respect des procédures de contrôle préalable, mauvaise imputation des dépenses, fausses déclarations), l’octroi à autrui d’un avantage injustifié, l’inexécution d’une décision de justice, etc.

Face à tout ce qui a été relevé précédemment, il nous faut énoncer des critiques  et proposer des perspectives quant à ce.

Quelques insuffisances constatées particulièrement concernant la Cour des comptes :

• Une activité insuffisante

La Cour des comptes ne remplit pas réellement son office, et le contraste est grand entre l’étendu des missions qui lui sont octroyées et le petit nombre de celles qu’elle exécute.

Ce problème se présente tant au niveau de son contrôle juridictionnel et extra-juridictionnel que dans sa mission d’assistance au parlement. Ces problèmes sont à la fois d’origine juridique (a) que politique (b).

1. Sur le plan juridique
2. Problème de l’adaptation de la Cour des comptes

C’est une vieille problématique que celle de l’adaptation des institutions et des Organes au contexte spécifique des Pays en voie de développement et aux finalités qui sont les leurs.

Au lendemain des indépendances, deux écoles de pensée apparaissent. Pour les uns, minoritaires, il est vrai, la décolonisation juridique devrait être radicale… Lors du douzième festival des arts et de la culture tenue à Conakry en Novembre 1979, le Président SEKOU TOURE déclarait : « toute vie moderne qui ne plonge pas ses racines dans le passé est aussitôt balayée au premier coup de tempête et toute vie traditionnelle qui refuse l’ouverture et s’enferme sur soi est vouée à la sclérose de l’étouffement, à l’extermination … »[54] Le tout est de savoir intégrer les valeurs culturelles étrangères dans une autre culture, sans altérer celle-ci.

Dans la perspective dégagée par le Président SEKOU TOURE, il s’agit de plonger ses racines dans la tradition le plus profondément possible, sans pour autant dresser des barrières qui empêcheraient tout apport extérieur. Il s’agit, en d’autres termes, d’être ouvert tout en restant maître de ce qu’il faut retenir et de ce qu’il faut rejeter.

• Le problème lié à la sanction des responsables des établissements publics qui ne produisent pas leurs comptes

Pour rappel, les établissements publics, aux termes des dispositions de l’article 3 de l’Ordonnance-Loi n°87-005 du 06 février 1987 précitée, comprenaient :

• Les Entreprises publiques ;
• Les Organismes publics ;
• Les Entreprises mixtes, où l’Etat et les entités décentralisées détiennent une participation. Le contrôle de leurs comptes repose entre autres sur les dispositions des articles 44, 45 et 48 de l’Ordonnance-Loi n°87-031 du 22 juillet 1987 qui disposaient : « Les Etablissement Publics visés à 3 de l’ordonnance- Loi n° 87-005 du 6 février 1987 fixant la composition, l’organisation et le fonctionnement de la Cour des Comptes, adressent à la Cour des Comptes, dans le mois de leur adoption par le Conseil d’Administration ou l’organe en tenant lieu, les documents suivants :
• Le bilan de l’exercice écoulé ainsi que les comptes de production, d’exploitation et d’affection des résultats ;
• Le compte « pertes et profits » de l’exercice ;
• Les états détaillés concernant les amortissements, les provisions, le chiffre d’affaires, les dettes, les créances et les engagements hors bilan ;
• Les prévisions des dépenses de fonctionnement et d’investissement de l’exercice en cours ; Tous autres documents requis par la Cour des Comptes »[55].

« La Cour des Comptes reçoit les procès- verbaux du Conseil d’Administration, les rapports des Commissaires aux comptes, les rapports d’audit et tous autres rapports de contrôle initiés notamment par l’autorité de tutelle »[56].

« En cas de refus ou de retard de présenter les documents dont question à l’article 44, l’auteur du refus ou du retard peut être condamné à une amende qui n’excède pas le double de son traitement mensuel ».

Ces dispositions ne sont très souvent pas respectées. Pour la Cour des comptes, la faiblesse majeure se situe dans l’obligation, pour les gestionnaires des établissements publics, de produire les documents ciblés aux articles 44 et 45 de l’Ordonnance-Loi précitée, qui n’est pas assortie de sanction réellement dissuasive en cas de non production ou de retard.

• Sur le plan politique

Au regard de la forte politisation de la gestion des finances Etats africains, ce problème constitue le fondement de la majorité des difficultés que rencontre la cour des comptes dans la réalisation de ses missions.

En RDC, les influences politiques et partisanes pénètrent de plus en plus l’administration ; la gestion des finances publiques se converge plus dans la politique et non plus au strict respect des règles budgétaire et financières.

Même si les fautes de gestion sont imputées sur un gestionnaire des fonds publics, du fait qu’il est d’un tel ou tel autre parti politique, il peut être occultement exempté de sa sanction. (Traitement affaire au parti). C’est ce qui justifie d’ailleurs le phénomène bouclier constaté en matière de discipline budgétaire.

B.   Critiques et Perspectives

1.    Critiques

En considérant la réalité de ce contrôle en République démocratique du Congo, il est de nul doute que le contrôle budgétaire y est quasi inexistant et improductif. Cette situation est due à plusieurs maux, notamment les faiblesses à la fois sur le plan politique (a), sur le plan des ressources humaines des organes dudit contrôle (b), le désintéressement du Parlement quant à l’exploitation des résultats du contrôle par la Cour de compte (c), la corruption grandissante à tous les niveau.

a.     Faiblesses sur le plan politique dans le contrôle de l’exécution du budget

Concernant ces faiblesses, nous faisons plus allusions à la politisation  de la gestion des institutions de l’Etat et la dépendance des tous ces organes chargé du contrôle de l’exécutions du budget.

En effet, les ministres qui sont les ordonnateurs et leurs comptables publiques semblent être des supérieurs hiérarchiques des contrôleurs qui sont dépêchés à les contrôler. Ce qui fait que ces contrôleurs ne jouissent pas de leur indépendance dans l‘accomplissement de leurs tâches. Le contrôle juridictionnel fait par la Cour de compte n’est pas non plus épargné à cette politisation.

En effet, l’absence totale de l’autorité de l’Etat dans la situation concrète et l’absence du nécessaire appui institutionnel pour garantir efficacité des actions de la Cour de comptes en est le maux sur ce plan.

Outre ces faiblesses provoquées par l’organisation de notre système administratif et la politisation de la gestion de l’Etat, il sied de relever aussi d’importantes influences et  les pressions politiques que les contrôleurs subissent dans l’accomplissement de leurs fonctions

A titre illustratif, pour rappel, la Cour des comptes poursuit deux objectifs, à savoir protéger les finances publiques contre les dilapidations, malversation ou négligences dans la gestion des finances de l’Etat et maintenir les comptables publics contre tout arbitrage, en assurant la vérification de leurs comptes en dehors de toute influence politique ou partisane[57].

Cependant, dans la pratique, l’influence politique et partisane battent leurs recors au sein des Ministères et organismes publics.

En fait, même si les fautes de gestion ou certaines irrégularités sont constatées dans le chef des gestionnaires de crédit ou les ordonnateurs des dépenses, le rendement des comptes ne se fait plus à la juridiction, mais dans la famille politique[58].

b.     Faiblesses sur le plan des ressources humaines dans le contrôle de l’exécution du budget

Au regard de leurs missions, les contrôleurs tant administratif, juridictionnels et parlementaires sont censés avoir un nombre important de personnel formé à cette fin. Face à cette hypothèse, il nous semble difficile si pas impossible que ces organes disposent de ces ressources humaines.

Nous notons donc que sur ce plan, les faiblesses sont soit l’insuffisance  du personnel ; c’est qui fait que le contrôle ne soit pas possible et efficace sur le plan national d’une part, et l’absence des formations repérées pour le personnel de la Cour suivant l’évolution technologique de la gestion des finances publiques.

• Le désintéressement du Parlement quant à l’exploitation des résultats du contrôle par la Cour des comptes

Tout contrôle de la Cour des comptes a pour objectif de rechercher des irrégularités éventuelles dans la gestion des fonds et biens de l’Etat. Une fois découvertes, elles devraient être sanctionnées. Cependant, la situation est difficile selon qu’il s’agit des comptables ou des ordonnateurs ou administrateurs[59].

En fait, après le contrôle devant la Cour des comptes, les décisions suivantes peuvent être prises :

• Un arrêt de décharge ;
• Un arrêt de quitus ;
• Un arrêt d’avance ;
• Un arrêt déficitaire[60].

Conformément à l’article 185 de la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, ces observations de la Cour des comptes doivent faire l’objet d’un rapport ou d’un cahier d’observations sur l’exécutions des dépenses et des recettes de l’administration publique que la Cour soumet à l’intention du Parlement, avec finalité de lui permettre de voter les lois de règlement en toute efficience et efficacité.

Ce qui semble n’est pas encore effectif jusqu’à ce jours comme c’était encore le cas jadis.

2.    Perspectives d’amélioration

Eu égard à toutes ces critique, nos perspectives tourneront essentiellement autour la question de l’indépendance des organes de contrôle de l’exécutions du budget (a), de renforcement des capacités des contrôleurs (b) et la lutte contre l’impunité des criminalités économiques dans la gestion des finances publiques.

a.     L’indépendance des organes de contrôle de l’exécution du budget comme gage de son efficacité

L’indépendance en sois étant la situation d’une personne autonome[61], consistera pour ce qui est des contrôleurs de l’exécution de budget, en une situation d’autonomie totale ; c’est-à-dire que pour les contrôleurs administratifs (ici on ne fait pas allusion au Parlement et à la Cour des comptes qui sont censés être indépendants), doivent être totalement indépendants ; à l’abri de toute pression politique.

Pour ce faire, nous suggérerons que les contrôleurs administratifs ne soient pas de fonctionnaires de l’administration publique, qui sont sous l’autorité hiérarchique des ordonnateurs budgétaires, et de ce fait, cette proposition peut influer sur leur partialité et indépendance lors du contrôle de l’exécutions du budget.

b.     Le renforcement des capacités des contrôleurs comme gage de l’efficacité du contrôle de l’exécution du budget

Le budget est un domaine technique et spécifique nécessitant tant pour sa gestion que pour son contrôle, des aptitudes tant techniques que scientifiques avérées. C’est dans cet ordre d’idées que nous suggérerons que les contrôleurs administratifs du budget soient des spécialistes en la matière. Aussi, l’Etat doit envisager mettre en place des structures de recyclage de ces agents contrôleurs afin que ceux-ci s’adaptent et soient à la page des avancements technologiques tant dans l’élaboration du budget, son exécutions, que pour son contrôle.

c.     La lutte contre l’impunité des criminalités économiques dans la gestion des finances publiques

Après analyse de tous les mots étant à l’origine de l’inefficacité du contrôle de l’exécutions du budget, on peut se rendre facilement compte de l’impunité quoi a élu domicile en République démocratique du Congo.

Les ordonnateurs et les comptables publique ne sont pas inquiété par la justice dans la mesure où la politique a pris le dessus tant sur la justice (l’action de la Cour des comptes) que sur celle du Parlement et des contrôleurs administratifs.

Pour y remédier, la République démocratique du Congo doit avant tout restaurer l’autorité de l’Etat sur toute l’étendue du territoire national. En outre, la justice doit jouir pleinement de son indépendance et du soutien des autres institutions pour l’exécution de ses décisions.

Enfin, pour remédier à cette situation, la loi doit reprendre son autorité ; l’impunité doit être bannie dans tous les domaines, surtout en ce qui concerne la gestion de la chose publique, en l’occurrence, la gestion des finances publiques et cela demande aussi la volonté politique.

CONCLUSION

Cette analyse qui a tourné essentiellement autour des contours du contrôle de l’exécution du budget en République démocratique du Congo, a eu le mérite de poser une problématique tournant autour de la question en rapport avec le fondement du contrôle de l’exécution du budget ; et les conséquences des écarts entre les prévisions des dépenses et les dépenses réalisées.

Pour ce faire, cette étude a été menée en deux grandes phases dont la première a traité de cadre juridique du budget de l’Etat, à travers de quel, on a rappelé les notions et principes budgétaires et le contenu du budget.

La deuxième phase de cette étude s’est penchée sur l’analyse du contrôle de l’exécution du budget en République démocratique du Congo dans laquelle on a abordé la notion des organes chargés de l’exécution du budget, les phases de l’exécution du budget et le régime juridique des dettes de l’Etat et l’effectivité du contrôle de l’exécution du budget.

            Eu égard à tout ceci, nous estimons que l’inefficacité du contrôle de l’exécution du budget par leurs différents organes y relatifs, est à l’origine du sous-développement de la République démocratique du Congo. Ainsi pour assainir le pourtour des finances publiques en République démocratique du Congo, nous avons préconisé la rigueur comme la baguette magique.

En effet, le contrôle efficace et bien fait peut permettre notamment :

• D’améliorer des opérations de gestion dans tous ses aspects ;
• De maitriser le mécanisme complexe des finances publiques ;
• D’instaurer dans l’esprit de tous fonctionnaires, gestionnaires et comptables la notion de la transparence et de la bonne gestion suite à la procédure de la discipline budgétaire de la Cour ;
• De mettre fin à la mal gouvernance ; ce qui permettra à l’Etat d’améliorer sa gouvernance économique et financière ;
• De promouvoir, pour un nouvel exercice, surtout avec le nouveau régime, l’exactitude, la légalité et la régularité des opérations budgétaires et comptables ;
• De garantir dans le future, une bonne exécution du budget notamment la loi de règlement que le Parlement pourrait voter ;
• La présentation des comptes sincères appuyés par des pièces justificatives ;
• D’affecter selon la loi budgétaire, les crédits aux dépenses programmées dans le but de ne pas bouger le cadre budgétaire.
• Une bonne gestion des entreprises publiques ;
• La performance de ces entreprises ;
• Une clarification sur le dégagement des résultats des entreprises dans le but de la bonne détermination de l’assiette fiscale, etc.

L’on peut alors réaliser un impact positif d’un contrôle efficient. De ce fait, cela doit être un objectif poursuivi par les pouvoirs publics dans la mesure où le développement du pays en dépend. C’est pourquoi il est indispensable que la rigueur élise domicile tant lors du contrôle a priori, que lors du contrôle a posteriori de l’exécution du budget.

En conclusion, nous retenons alors que le contrôle de l’exécution du budget est un domaine en chantier dans le cadre de la République démocratique du Congo, qui demande pour son amélioration la réunion des plusieurs aspects nonobstant les suggestions que nous avions faites dans cette étude et la volonté politique de nos dirigeants.

BIBLIOGRAPHIE

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[1] E. OLIVIA, Finances publiques, Paris, éditions Dalloz, 2001, pp. 332-333.

[2] E. OLIVIA, Op.cit., p. 339.

[3] C. CHANTAIL, Op.cit., p. 44.

[4] D. ARDOIN, D. MICHEL et J. SCHMIDT, Op.cit., p. 63.

[5] M. DUVERGER, op.cit., p. 53.

[6] Cfr le contenu de l’article 101 de la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, in JO RDC, numéro spécial de juillet 2011.

[7] D. ARDOIN, D. MICHEL et J. SCHMIDT, Op.cit., p. 65.

[8] Idem.

[9] Ibidem, p. 66.

[10] J. KASEYA, Gestion des finances publiques et son impact sur l’évolution de la croissance économique en RDC, Mémoire de Licence, Université de Lubumbashi, 2010-2011, in mémoire online, consulté le 07/08/2019 à 5h30.

[11] Article 88 de la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, in JO RDC, numéro spécial de juillet 2011.

[12] D. ARDOIN, D. MICHEL et J. SCHMIDT, Op.cit., p. 68.

[13] Idem.

[14] Circulaire n° 001/CAB/MIN/BUDGET/2011 du 11/ 01/2011 Contenant les instructions relatives  a l’exécution du budget de l’Etat, point III.1.

[15] Circulaire n° 001/CAB/MIN/BUDGET/2011 du 11/ 01/2011 Contenant les instructions relatives  a l’exécution du budget de l’Etat, point III. 3.

[16] P. BERTINI, Finances publiques – L’essentiel du Cours, Paris, Librairie Vuibert, 2001, p. 47.

[17] Cfr contenu de l’article 106 de la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, in JO RDC, numéro spécial de juillet 2011.

[18] Article 126 de la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, in JO RDC, numéro spécial de juillet 2011.

[19] Circulaire n° 001/CAB/MIN/BUDGET/2011 du 11/ 01/2011 Contenant les instructions relatives  a l’exécution du budget de l’Etat, point V.

[20] Article 126 de la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, in JO RDC, numéro spécial de juillet 2011.

[21] Circulaire n° 001/CAB/MIN/BUDGET/2011 du 11/ 01/2011 Contenant les instructions relatives  a l’exécution du budget de l’Etat, point V.3.

[22] Les articles 128 et 129 de la  Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, in JO RDC, numéro spécial de juillet 2011.

[23] M. BOUVIER, M-C. ESCLASSAN et J-P. LASSALE, Finances publiques,Paris, L.G.D.J., 6^ème édition, 2002, p. 38.

[24] Circulaire n° 001/CAB/MIN/BUDGET/2011 du 11/ 01/2011 Contenant les instructions relatives  a l’exécution du budget de l’Etat, point III.3.3.

[25] Idem, point III.3.3.1.

[26] S. GUINCHARD et T. DEBARD, Op.cit., p. 362.

[27] Circulaire n° 001/CAB/MIN/BUDGET/2011 du 11/ 01/2011 Contenant les instructions relatives  a l’exécution du budget de l’Etat, point III.3.3.2.

[28] S. GUINCHARD et T. DEBARD, Op.cit., p. 524.

[29] Circulaire n° 001/CAB/MIN/BUDGET/2011 du 11/ 01/2011 Contenant les instructions relatives  a l’exécution du budget de l’Etat, point III.3.3.3.

[30] S. GUINCHARD et T. DEBARD, Op.cit., p. 606.

[31] Circulaire n° 001/CAB/MIN/BUDGET/2011 du 11/ 01/2011 Contenant les instructions relatives  a l’exécution du budget de l’Etat, point III.3.3.4.

[32] S. GUINCHARD et T. DEBARD, Op.cit., p. 617.

[33] M. BOUVIER, M-C. ESCLASSAN, J.-P. LASSALE, Manuel de finances publiques, Lextenso-LGDJ, 1ème édition, 2012, p. 39.

[34] S. GUINCHARD et T. DEBARD, Op.cit., p. 297.

[35] Idem.

[36] S. GUINCHARD et T. DEBARD, Op.cit., p. 297.

[37] M. DUVERGER, p. Op.cit., p. 41.

[38] M. BOUVIER, M-C. ESCLASSAN, J.-P. LASSALE, Op.cit., p. 39.

[39] M. BOUVIER, M-C. ESCLASSAN, J.-P. LASSALE, Op.cit., p. 40.

[40] La phase préparatoire ou l’élaboration du budget, in googleweblight.com/i ?u=http://finances-budget.brussels/la-phase-preparatoire-ou-l-elaboration-du-budget&hl=fr-CD,Consulté le 02/08/2019 à 06h40.

[41] Article 49 du Règlement Intérieur du Sénat.

[42]  Article 126 de la Constitution de la RDC du 18 février 2006 telle que modifiée par la loi n° 11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains articles de la Constitution de la République démocratique du Congo, in JO RDC du 1^er février 2011.

[43] Article 127 de la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, in JO RDC, numéro spécial de juillet 2011.

[44] Les articles 194, 195 et 196 du Règlement d’ordre intérieur  de l’Assemblée nationale du 15 Juillet 2010.

[45] Article 189, Idem.

[46] Circulaire n° 001/CAB/MIN/BUDGET/2011 du 11/ 01/2011 Contenant les instructions relatives  a l’exécution du budget de l’Etat, point V.

[47] Cfr les articles 111 à 122 de la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, in JO RDC, numéro spécial de juillet 2011.

[48] Les articles 112 à 115, idem.

[49] C. BIGAUT, Finances publiques, Droit budgétaires, le budget de l’Etat, Paris, Ellipses, 2008, p. 48.

[50] Article 116 de la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, in JO RDC, numéro spécial de juillet 2011.

[51] Article 117 à 120, idem.

[52] Les articles 121 et 122 de la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, in JO RDC, numéro spécial de juillet 2011.

[53] Les articles 123 à 126 de la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, in JO RDC, numéro spécial de juillet 2011.

[54] https://www.copirep.net Consulté le 18/09/2019 à 12h00.

[55] Article 45 de l’Ordonnance-loi n°87-005 du 6 février 1987 fixant la composition, l’organisation et le fonctionnement de la cour des comptes, in JO RDC, numéro spécial de mars 1987.

[56] Article 48, Idem.

[57] Exposé des motifs de l’ordonnance-loi de 1987 fixant la composition et le fonctionnement de la Cour des comptes.

[58] Le résultat, ce que durant tout le mandat du Président Joseph KABILA, aucun Ministre n’a été révoqué sur baser des rapports des fautes établis par la Cour des comptes pour détournement ou mauvaises gestion des finances publiques.

[59] G. BAKANDEJA wa MPUNGU, Op.cit., p. 274.

[60] Les articles 84 et 87 de la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, in JO RDC, numéro spécial de juillet 2011.

[61] J. PICOTTE, Juridictionnaire, Centre de traduction et de terminologie juridiques, 2005, p. 69.

[1] C. BIGAUT, Finances publiques, Droit budgétaire, Paris, édition Marketing, 1995, p. 164.

[2] F. CHOUVEL, Op.cit., p. 42.

[3] M-F. KIBUEY, Le budget de l’Etat, règles et techniques de gestion, Kinshasa, 1987, p. 25.

[4] M-F. KIBUEY, Op.cit., p. 49.

[5] Exposé des motifs de la loi des finances pour l’exercice 2018 du 24 décembre 2017.

[6] J-L. ESAMBO KANGASHE, Le droit congolais des marchés publics, Paris, L’harmattan, 2017, p. 23.

[7] Exposé des motifs de la loi des finances pour l’exercice 2018 du 24 décembre 2017.

[8] G. BAKANDEJA wa MPUNGU, Op.cit., p. 220.

[1] M.  DUVERGER, op.cit., p. 15.

[2] S. GUINCHARD et T. DEBARD, Lexique des termes juridiques, Paris, Dalloz, 19^ème édition, 2012, p. 119.

[3] M. BOUVIER, M-C. ESCLASSAN et J-P. LASSALE, Finances publiques,Paris, L.G.D.J., 6^ème édition, 2002, p. 240.

[4] Dictionnaire Le Robert illustrée, édition 2016, p. 447.

[5] Article 143 du Règlement d’ordre intérieur  de l’Assemblée nationale du 15 Juillet 2010.

[6] G.  BAKANDEJA wa MPUNGU, Finances publiques, Pour une meilleure bonne gouvernance économique et financière en République démocratique du Congo, Kinshasa, Afrique édition, 2006, p. 34.

[7] M. SALEM, «  Origines historiques du budget », in ENSEIRB, le 19 septembre 2016.

[8] Pour ce qui est de la RDC, ce sont les articles 170 à 175 de la constitution du 18 février 2006 telle que modifiée par la loi n° 11/002 du 20 janvier 2011 portant révision des certains articles de la constitution de la RDC,  qui préside les mécanismes du budget.

[9] G. BAKANDEJA wa MPUNGU, Op.cit., p. 19.

[10] M. DUVERGER, Op.cit., p. 18.

[11] M. BIBOMBE, Eléments des finances publiques, Kinshasa, édition BIOMETRIX, 1993, p. 56.

[12] M. DU VERGER, Op.cit., p. 240.

[13] G. BAKANDEJA wa MPUNGU, Op.cit., p. 34.

[14] Le budget est donc un plan écrit qui doit servir d’outil de planification et de suivi.

[15] J-Y. TURBIDE et Al., www.Managementculturel.com, pp. 5-6.

[16] Article 2, point 2 et 17 du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale du 15 Juillet 2010.

[17] Le budget est un outil proactif dans la gestion des ressources financières puisqu’il permet de suivre les opérations en temps réel et d’ajuster les dépenses anticipées si nécessaires.

[18] F-L. CLOSION et J. FILIPPI, L’économie et les Finances : Le Ministre, l’Administration, les Services, Paris, 1968, p. 13.

[19] Article 4 de la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, in JO RDC, numéro spécial de juillet 2011.

[20] Article 5, idem.

[21] En droit positif congolais, l’année budgétaire coïncide avec l’année civile comme cela est le cas pour beaucoup de pays francophones.

[22] Il s’agit dans ce cas plus des aménagements ou rectification du budget prévu par les lois des finances ou des décisions budgétaires.

[23] Nous avions vécu cette situation récemment sous le quinquennat du premier ministre Sammy BADIBANGA et une bonne partie de celui du premier ministre Bruno TSHIBALA.

[24] Ceci concerne les crédits accordés à un organisme et non consommé en tout ou en partie en fin d’année qui sont ajoutés à la dotation de l’année suivante.

[25] « Les grands principes budgétaires », in  lettre cadre.fr du 30 avril 2012, Consulté le 09 août 2019 à 6h30.

[26] Article 6 de la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, in JO RDC, numéro spécial de juillet 2011.

[27] Cependant, ce principe comporte deux exceptions, à savoir le cas de budget annexe et le compte du trésor.

[28] F-L. CLOSION et J. FILIPPI, Op.cit., p. 14.

[29] Article 7 de la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, in JO RDC, numéro spécial de juillet 2011.

[30] G. BAKANDEJA wa MPUNGU, Op.cit., p. 37.

[31] Ce sont des fonds versés par des personnes physiques ou morales pour contribuer avec ceux de l’Etat à des dépenses d’intérêt public (ex: les cotisations sollicités pour assister les personnes victimes de calamités naturelles)

[32] G. BAKANDEJA wa MPUNGU, Op.cit., p. 38.

[33] « Les grands principes budgétaires », in  lettre cadre.fr du 30 avril 2012, Consulté le 09 août 2019 à 6h50.

[34] Article 8 de la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, in JO RDC, numéro spécial de juillet 2011.

[35] M. DUVERGER, Op.cit., p. 217.

[36] Les dérogations d’ordre politique concernent les fonds spéciaux permettant au gouvernement, confronté aux problèmes urgents d’agir rapidement.

[37] Ce budget regroupe des dotations budgétaires qui concernent l’ensemble de service de l’Etat ou plusieurs d’entre eux et ne peuvent de ce fait être directement rattachés à aucun budget particulier ou ministère.

[38] F-L. CLOSION et J. FILIPPI, Op.cit., p. 14.

[39] Article 14 de la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, in JO RDC, numéro spécial de juillet 2011.

[40] G. BAKANDEJA wa MPUNGU, Op.cit., p. 41.

[41] C’est-à-dire le solde de prévision correspond à l’équilibre ou au déficit présenté dans la loi des finances.

[42] C’est celui qui apparait à la clôture de l’exercice

[43] Article 11 de la Loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, in JO RDC, numéro spécial de juillet 2011.

[44] F. CHOUVEL, L’essentiel des finances publiques, Paris, Gualino éditeur, 2008, pp. 28-29.

[45] S. GUINCHARD et T. DEBARD, Op.cit, p. 119.

[1] P. KIBUEY MULAMBU, Notes de cours des Finances publiques, UNIKIN, Faculté des sciences économiques et de gestion, G3, 2012-2013, p. 1.

[2]M.  DUVERGER, op.cit., p. 14.

[3] Petit Larousse illustrée, 2016, p. 57.

[1] C. CHANTAIL, Finances publiques, Paris, Edition Paradigme. Centre de publication universitaires, Manuel 2008-2009, 2^ème édition, 2008.

[2] M. DUVERGER, Finances Publiques, Paris, P.U.F., Coll. Thémis, 10^ème édition 1988, p. 32.

[3] D. ARDOIN, D. MICHEL et J. SCHMIDT, Le Contrôle de Gestion, Paris, Publi-Union, 1986, p. 51.

[4] Ici il faut noter que les finances classiques s’ingéniaient à trouver des méthodes susceptibles de garantir les dépenses administratives. Ils inventèrent à cet effet un certain nombre de procédés visant un double objectif, à savoir d’une part, trouver suffisamment de ressources pour couvrir les dépenses, et d’autre part, trouver des moyens équilibrés de dépenses.

[5] P. BERTINI, Finances publiques – L’essentiel du Cours, Paris, Librairie Vuibert, 2001, p. 43.

[6] A ce niveau, il y a lieu de distinguer le budget de la loi des finances, qui n’est qu’une loi qui détermine l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat. L’autorisation de perception des recettes et de réalisation des dépenses contenus dans la loi des finances matérialise la volonté du Parlement de doter le pays d’un moyen de sa politique. Ce qui fait que le budget de l’Etat soit l’aspect comptable de la loi des finances.

[7] A savoir, l’annualité budgétaire, l’unité budgétaire, l’universalité budgétaire, la spécialité budgétaire, la sincérité budgétaire et l’équilibre budgétaire.

[8] M. DUVERGER, op.cit., p. 56.

[9] Ces sources peuvent être soit internes, entre autres les recettes des entreprises et établissements publics de l’Etat, les recettes provenant des fiscs et les emprunts au niveau internes ; soit externes, c’est-à-dire l’Etat congolais peut envisager recourir aux emprunts auprès des institutions financières internationales (notamment la Banque mondiale et le fond monétaire international).

[10] A ce niveau on fait référence au fondement auquel le législateur congolais recourt pour examiner, annoter le projet du budget  et adopter la loi budgétaire.